河南省人民检察院印发市场主体权益保护行政检察监督典型案例

发布时间：2024-06-04     来源: 河南省人民检察院     作者：佚名    

　　

　　

　　为深化“检察护企”专项行动暨民营经济司法保障专项监督，引导全省行政检察部门进一步增强服务保障市场主体发展的责任感使命感，高质效办好每一个涉市场主体行政检察监督案件，近日，河南省人民检察院印发一批市场主体权益保护行政检察监督典型案例。

　　这批案例共五件，分别是某县检察院督促县住建局、县城市管理局履行监管职责检察监督案，某餐饮店广告违法行政处罚非诉执行检察监督案，某县检察院督促县交通运输局、县公安局加强公共交通安全监管检察监督案，某钢结构公司诉某市人社局工伤认定检察监督案，王某诉某县自然资源局房屋登记检察监督案。

　　下一步，全省检察机关行政检察部门将深入推进“检察护企”专项行动暨民营经济司法保障专项监督。一是加大监督力度。全面排查行政生效裁判监督、行政审判程序违法监督、行政执行活动监督中的各类涉企案件，优先审查、重点办理，切实提升监督的质量和效率。二是突出监督重点。加强对涉企“小错重罚”“过罚失当”等监管执法行政违法行为的监督力度，督促行政机关严格规范公正文明执法，促进优化法治化营商环境。三是注重切实解决问题。加强涉企行政争议实质性化解工作，综合运用抗诉、提出检察建议、促成和解等多种方式解决企业正当诉求，实现案结事了政和。四是加强沟通协作。以专项行动开展为契机，加强与法院、行政执法机关、工商联、行业协会等的沟通联络，建立健全信息共享、联合督办、协同化解等联动机制，形成保障企业合法权益工作合力。五是助力企业依法经营。通过开展普法宣传、以案释法、专题送法等形式，帮助企业及时发现经营风险和管理漏洞，引导企业增强法律意识、提升管理水平。

　　

　　

　　案例一

　　某县检察院督促县住建局、县城市管理局

　　履行监管职责检察监督案

　　

　　【关键词】

　　行政违法行为监督 问题楼盘 企业复工复产 建筑工程施工许可

　　【基本案情】

　　某县一商业住宅项目楼盘，建设单位为甲置业公司，施工单位为乙建筑公司。2022年1月，乙建筑公司将整体工程转包给无资质的个人吕某，后与甲置业公司就支付2000余万元工程款产生纠纷，单方停止施工并诉至法院。双方为楼盘复工问题多次发生冲突。2022年6月，该楼盘项目被纳入某县问题楼盘“治旧控新”清单。甲置业公司向县住建局、县城市管理局申请查处乙建筑公司转包问题，请求变更建筑施工许可证，重新选择施工单位复工。两家行政机关就“谁来认定违法”相互推诿，导致问题迟迟得不到解决。同时，案涉民事纠纷因鉴定、调解等原因一直未下判决。该项目涉及300余户教师团购房，不及时复工复产，既影响企业的生存发展，又存在较大的信访隐患。

　　【检察机关履职过程】

　　线索来源。2022年6月，某县检察院民事检察部门在办理民事监督案件时，发现有关行政主管部门可能存在履职不到位的情况，遂将问题线索移送行政检察部门办理。

　　调查核实。某县检察院通过调取审查相关承包合同、转包协议，询问相关当事人，咨询县问题楼盘工作专班等，查明：1.因乙建筑公司与吕某之间存在转包的事实，甲置业公司已于2022年4月29日就解除建设工程合同函告乙建筑公司。2.根据基层综合执法改革要求，某县政府已将原属住建部门的建设工程转包查处执法权调整至城市管理部门，但县住建局、县城市管理局具体的权责清单并未调整到位，双方对执法分工仍有争议。3.县住建局、县城市管理局虽然对承包方转包事实不持异议，但认为施工许可证只有在双方建设工程合同经法院判决解除后方可变更。

　　监督意见。某县检察院审查认为：1.乙建筑公司将整体工程转包给无资质的个人吕某，违反《建筑法》《民法典》等禁止性条款，构成根本性违约，符合法定解除条件。根据《民法典》第563、565条等规定，甲置业公司可以行使单方解除权，且其已经就解除合同函告乙建筑公司，据此可以认定双方的合同已经解除。2.县住建局、县城市管理局应根据职责分工，依法对转包行为进行行政处罚，并基于民事合同已经有效解除的事实，变更施工许可证。

　　为推动问题及时解决，检察机关在县委、县政府支持下，召开问题楼盘工作专班联席会议，向县住建局、县城市管理局说明相关法律规定，统一各方认识。会后，向两家行政机关分别制发检察建议，建议：做好职能调整后的执法衔接，依法履行监管职责；针对甲置业公司申请事项，依据《民法典》《建筑法》等相关规定，依法作出处理，助力企业复工复产。

　　监督结果。2022年9月，县住建局撤销原建筑工程施工许可证，并为甲置业公司颁发了新证，随后新施工单位顺利进入项目工地复工复产。县城市管理局对乙建筑公司处5.2万元罚款并收缴完毕。11月，项目楼盘顺利纳入河南省第二批“保交楼”项目。

　　诉源治理。某县检察院针对办案过程中发现的建筑领域行政监管权责不清、执法司法信息沟通不畅等问题，决定开展专项监督活动。一是调取行政执法信息。查明自2019年行政机构改革以来，仍有39起工程施工案件因执法权争议，滞留在相关行政机关未予处理。二是筛查诉讼案件。查明县法院2019年以来办结的建筑工程合同案件中有51起涉及违法转分包，但行政机关不掌握情况，未作行政处理。据此，县检察院向县依法治县委员会制发工作建议，建议进一步明确建筑领域行政监管部门的职责权限，建立健全司法机关与行政执法机关信息共享、职能协作的工作机制。2023年1月，某县依法治县委员会重新制定《行政权力动态清单》，对住建部门与城市管理部门的权责事项予以细化完善。2023年4月，县检察院牵头促成县政府与法检两院联合出台府院（检）联动工作机制，明确了法检两院与行政机关之间案件线索移送、信息资源共享等内容。2023年12月，原滞留在行政机关的39起建筑领域纠纷案件已全部办结。

　　【典型意义】

　　“保交楼”是当前地方党委、政府的中心工作之一，对于守住安全底线、稳定市场信心、保障民生福祉具有重要意义。检察机关依法能动履职，立足监督办案参与“保交楼”等地方中心工作，找准服务和融入地方工作大局的切入点和着力点。检察机关监督办案既重视解决个案问题，通过督促监管部门依法履职助力案涉企业复工复产和“问题楼盘”处置化解，也重视诉源治理，加强对个案背后普遍性执法问题的分析研判，及时向政府及其部门提出堵塞漏洞、建章立制的检察建议，当好党委、政府的法治参谋助手，为经济发展和社会稳定提供有力法治保障。

　　

　　案例二

　　某餐饮店广告违法行政处罚

　　非诉执行检察监督案

　　

　　【关键词】

　　行政非诉执行监督 广告违法 过罚失当 跟进监督

　　【基本案情】

　　2021年4月，某市市场监督管理局以某餐饮店在户外灯箱上发布有“秘制配方最正宗的鲜虾锅底”绝对化用语和宣传点餐单上印制有“牛肉补中益气、滋养脾胃、强健筋骨、能提高机体抗病能力”表明功效的广告宣传用语为由, 对其处罚8万元罚款。某餐饮店在法定期限内既未申请行政复议，也未向法院提起行政诉讼，并在缴纳1万元罚款后不再履行义务。2022年1月，某市市场监管局向某市某区法院申请强制执行剩余罚款7万元和加处罚款8万元。区法院裁定准予强制执行，后相继冻结某餐饮店及经营者苗某某银行存款，查封苗某某名下房产1套，并将其纳入失信被执行人名单。

　　【检察机关履职过程】

　　案件来源。某餐饮店经营者苗某某对区法院的执行措施不服，向区检察院申请监督。

　　调查核实。区检察院受理案件后，通过查阅执法卷宗和诉讼卷宗，与区法院行政庭、执行局承办人沟通，实地走访询问当事人，查询企业信用信息公示系统等，查明：1.个体工商户某餐饮店于2021年1月14日注销登记，某市市场监管局于2021年4月6日仍以某餐饮店为处罚对象作出行政处罚。2. “牛肉补中益气、滋养脾胃、强健筋骨、能提高机体抗病能力”是说明牛肉材质的普遍属性，并未表明本案所涉牛肉有疾病治疗功能。行政处罚决定认定案涉广告用语违反《广告法》第十七条的规定，有表明医疗功效宣传用语，足以导致误解、误购，没有充分证据予以证明。3. 某餐饮店上述行为发生在疫情期间，系初犯，持续时间较短、危害后果轻微。4. 区法院行政庭裁定准予强制执行后，未及时移交执行局执行，并要求行政机关二次申请执行。

　　监督意见。区检察院经审查认为，区法院未尽到审查责任，在某餐饮店已经注销登记的情况下，裁定准予执行不当，且要求行政机关二次申请强制执行违反相关规定。某餐饮店虽然使用绝对化用语和表明牛肉功效用语，但未对外界造成影响，情节较为轻微、社会危害性较小，行政机关作出8万元的行政处罚明显偏重。2022年8月，区检察院向区法院制发检察建议，建议该院严格审查行政机关行政非诉执行申请、对裁定准予执行的案件规范内部移交程序；向某市市场监管局发出检察建议，建议该局在行政执法中贯彻“过罚相当”原则，体现“教育、引导”为主、“惩戒”为辅的精神，在激发市场活力、优化营商环境、助力市场主体克服疫情影响等方面发挥积极作用。

　　跟进监督。检察建议发出后，某市市场监管局、区法院均书面函复，表示针对建议书中反映的问题研究处理，并采取相关措施改进工作。区检察院跟踪问效发现，某市市场监管局未对行政处罚决定予以撤销；区法院虽将苗某某从失信被执行人名单中移除，但以行政处罚未撤销为由，不予解除房产查封和终结执行程序。区检察院提请市检察院跟进监督。2023年6月，市检察院分别向某市市场监管局、市中级法院发出检察建议，建议某市市场监管局撤销原行政处罚决定书，依法重新作出处理决定；建议市中级法院督促区法院解除相关执行措施、终结执行程序。

　　监督结果。2023年7月，某市市场监管局以被处罚主体不适格、行政处罚裁量过罚失当为由，撤销原处罚决定，随后对某餐饮店经营者苗某某作出罚款1万元的处罚决定。区法院对案涉房产解除查封，并以行政处罚已被撤销为由，裁定终结执行。

　　【典型意义】

　　小微经营者是国民经济的毛细血管，在增加就业创业、促进经济增长、维护社会稳定等方面具有不可替代的作用。近年来，市场监管部门对市场主体特别是小微经营者“小错重罚”“过罚失当”时有发生，引发社会高度关注。检察机关积极回应社会关切，全面审查行政处罚是否与违法行为过错程度相适应，加大对“小错重罚”“过罚失当”等执法突出问题的监督力度，依法监督纠正机械适用法律、有违常情常理的行政处罚决定，维护市场主体特别是小微经营者的合法权益，助力释放市场活力，切实保障民生福祉。

　　

　　

　　案例三

　　某县检察院督促县交通运输局、县公安局

　　加强公共交通安全监管检察监督案

　　

　　【关键词】

　　行政违法行为监督 以罚代管 交通安全 检察建议

　　【基本案情】

　　2021年10月，某县城投公交有限公司（以下简称城投公司）购置130台新能源纯电动公交车投入运营，委托甲公交公司运营114辆，委托乙运输有限公司分公司运营16辆。两公司将上述车辆用于城乡公交线路运营，因该批车辆性质属于城市公交车，一直未获得道路运输经营许可证。

　　【检察机关履职过程】

　　线索来源。2023年3月，某县检察院刑事检察部门在办理刘某涉嫌交通肇事罪和张某某涉嫌重大责任事故罪时，发现发生交通事故的公交车辆存在无证运营等情形，涉嫌行政监管不到位，遂将问题线索移交行政检察部门办理。

　　调查核实。检察机关通过审查刑事案件卷宗，走访涉事运输公司、县交通运输局、县公安局，咨询专业人员等，查明：案涉车辆共计130辆，因系城市公交车，用于城乡公交线路运营未获得道路运输经营许可证。城市公交车因座位未设置安全带，车厢设有乘客站立区，其防撞技术规范标准、最高时速设计均低于在城市以外道路运营的班线客车，在城乡线路上运营，存在较大安全隐患。2022年以来，两公司因该批车辆无证运营、车型不符、座位不足等问题，先后受到交通运输部门、交警部门多次行政处罚，但始终未予整改，仍在持续运营。

　　监督意见。检察机关认为，县交通运输局、县交警大队虽针对上述情形多次作出处罚，但违法情形和安全隐患始终未予消除，存在“以罚代管”、监管履职不到位问题。2023年6月，某县检察院向县交通运输局发出检察建议，建议其依法对两公司的违规运营行为履行监管职责，同时对全县范围内运营的公交车车型是否符合要求进行排查，严禁不符合国家标准、未申领道路运输经营许可证的车辆上路经营，确保人民群众生命财产安全。向县公安交通警察大队发出检察建议，建议其转变执法理念，加强与交通运输部门的协作配合，及时移交问题线索，促进源头治理。

　　监督结果。为助力涉案运输企业合规经营，某县检察院牵头组织县交通运输局、县公安交通警察大队、城投公司、甲公司、乙公司等召开协调会，商定由城投公司召回违规运营的城市公交车，向厂家置换适合在城乡线路运营的公共汽车，由县交通运输局开辟“绿色通道”，尽快办理营运手续。2023年8月，130辆城市公交车置换58辆城乡公交车，并全部办理了道路运输经营许可证等相关手续。置换后的城乡公交车既提高了企业的运营效益，又保障了群众出行安全。同时，县交通运输局、县公安交通警察大队根据检察建议，加强联勤联动、联合执法，组织开展客运车辆交通违法行为专项整治“百日行动”，整治规范了县域内的公共交通秩序。

　　【典型意义】

　　公共交通监管关系到人民群众生命财产安全，是重要的民生工程和民心工程。检察机关在监督办案中，一方面督促行政机关依法全面履行交通安全监管职责，纠正“以罚代管”、重处罚轻监管的违法情形，及时消除安全隐患；另一方面注重增强服务意识，推动实质性解决问题，避免机械执法司法、“一禁了之”，助力企业依法合规经营，实现检察监督法律效果与社会效果的有机统一。

　　

　　

　　案例四

　　某钢结构公司诉某市人社局

　　工伤认定检察监督案

　　

　　【关键词】

　　行政生效裁判监督 工伤认定 既判力 行政争议实质性化解

　　【基本案情】

　　刘某系某钢结构公司的工人。2019年6月，刘某在公司放假期间，根据公司经理李某提供的务工信息，自行到某建筑公司务工，受伤造成截瘫。刘某与某钢结构公司协商民事赔偿未果，先后提起劳动仲裁和民事诉讼。生效民事判决确认刘某与某钢结构公司存在事实劳动关系，并认定刘某在从事某钢结构公司指派的工作中受伤。某市人力资源和社会保障局（以下简称某市人社局）据此作出认定工伤的决定。某钢结构公司提起行政诉讼，请求撤销认定工伤决定。一审法院认为，生效民事判决已确认刘某与某钢结构公司存在事实劳动关系，且刘某在从事公司指派的工作中受伤，遂判决驳回某钢结构公司的诉讼请求。某钢结构公司上诉、申请再审均未获支持。

　　【检察机关履职过程】

　　案件来源。某钢结构公司不服工伤认定和行政判决结果，于2023年4月向检察机关申请监督。

　　调查核实。某市检察院通过审查民事行政审判卷宗，走访某钢结构公司和某建筑公司，查看事故现场，调取刘某及其工友工资发放材料，询问市人社局工伤科负责人、案发工地负责人、刘某及其工友等，查明：刘某在某建筑公司承包的工程项目施工中发生伤害事故，某钢结构公司未与某建筑公司合作，也未参与施工和管理。某钢结构公司经理李某仅为刘某提供了务工信息，且刘某及其工友的工资系某建筑公司发放。另查明，某建筑公司负责人在事故伤害发生后为刘某支付了14万元医疗费，之后委托中间人断断续续和刘某协商赔偿事宜。

　　监督意见。某市检察院审查认为，刘某发生伤害时从事的劳动并非某钢结构公司业务的组成部分，也没有任何形式的指派，生效民事判决确认刘某在从事某钢结构公司指派的工作中受伤无事实根据。人民法院在行政审判时，未根据本案当事人举证情况独立认定案件事实和工伤事故责任主体，直接援引生效民事判决认定的事实作出案涉行政判决，属于认定事实的主要证据不足，检察机关依法应当监督人民法院予以纠正。但鉴于各方当事人诉争四年无果，启动再审程序又将引发新一轮“马拉松式”诉讼，如果能够从根本上妥善解决刘某的工伤保险待遇问题，行政争议将会迎刃而解，遂决定开展行政争议实质性化解工作。

　　为有效促成和解，某市检察院逐一走访了某钢结构公司和某建筑公司的负责人、刘某及其亲属，面对面听取意见，全面了解各方的诉求和意愿；深入阐明案件本身的是非曲直，全面评估继续诉讼增加的成本和可能存在的风险；协调司法行政机关指派资深律师介入案件，提供法律咨询，积极引导各方走和解之路，尽快解决矛盾纠纷。

　　监督结果。2023年6月2日，某市检察院组织协商会，促成某钢结构公司、某建筑公司分别与刘某达成和解协议：某钢结构公司基于人文关怀一次性支付刘某8万元；某建筑公司在前期支付14万元医疗费的基础上，分两次再行支付刘某53万元补偿款，刘某不再追究其责任。和解协议签订后，某钢结构公司撤回向检察机关的监督申请。后某钢结构公司、某建筑公司分别如约支付刘某8万元、53万元，案涉行政争议和民事纠纷得到一揽子解决。

　　【典型意义】

　　工伤保险是社会保险体系的重要组成部分，既要注重对受伤职工的医治关怀，也要注重对用人单位合法权益的维护。根据相关规定，职工在两个或两个以上用人单位同时就业，发生工伤后由职工受到伤害时的工作单位承担工伤保险责任。检察机关在办理工伤认定行政诉讼监督案件时，应当加强调查核实，特别是对于事实认定受在先生效裁判影响的案件，在查清事实的基础上依法公正处理，既保障受伤职工医疗和生活救助有效实现，又有效维护相关用人单位的合法权益，充分体现司法的公平公正。

　　

　　

　　案例五

　　王某诉某县自然资源局

　　房屋登记检察监督案

　　

　　【关键词】

　　行政生效裁判监督 抵押登记 违反法定程序 再审检察建议

　　【基本案情】

　　2012年至2013年期间，某县甲房地产公司将案涉房屋一房多卖，先后售予王某与乙贸易有限公司。乙贸易公司向某县自然资源局申请办理了房屋所有权证。2015年，乙贸易公司以案涉房屋为甲房地产公司法定代表人殷某在丙农商银行的个人贷款提供抵押担保，并办理了不动产抵押权登记。但某县自然资源局由于管理漏洞未将案涉房产抵押登记信息全面录入不动产管理平台。

　　2017年，王某提起民事诉讼，请求确认甲房地产公司与乙贸易公司签订的商品房买卖合同无效，生效民事判决以双方恶意串通为由确认合同无效。2019年6月，王某向某县法院提起行政诉讼，请求撤销某县自然资源局为乙贸易公司颁发的房屋所有权证。诉讼过程中，某县自然资源局、乙贸易公司均未提供案涉房屋所有权已经抵押登记的信息。后法院生效判决以商品房买卖合同无效为由，撤销某县自然资源局为乙贸易公司颁发的房屋所有权证。

　　2021年3月，丙农商银行因殷某无力偿还贷款向某县法院提起民事诉讼。某县法院判决殷某偿还贷款本金及利息。丙农商银行在申请执行过程中，发现案涉房产的所有权证已被法院生效判决撤销。

　　【检察机关履职过程】

　　案件来源。2022年6月17日，丙农商银行以某县法院在审理过程中未通知其参加诉讼、行政审判程序违法为由，向检察机关申请监督。

　　监督意见。某县检察院经审查认为，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第六条第一项规定，某县法院在审理王某请求撤销房产证案件中，遗漏应当参加诉讼的当事人，符合再审条件，应当向法院提出监督意见。同时，某县自然资源局在不动产权属登记工作中存在管理漏洞，且在诉讼中未依法提供案涉房产存在抵押权的证据，应督促其依法规范不动产权属登记，履行举证责任，切实维护物权管理秩序。

　　监督结果。2022年10月，某县检察院向某县法院提出再审检察建议。2022年12月，某县法院采纳检察建议裁定再审。2023年2月，某县法院依法追加丙农商银行为第三人，公开开庭审理了此案，以殷某涉嫌骗取银行贷款犯罪，线索已经移交公安机关处理，本案应当在刑事程序终结后再行处理为由，裁定撤销原行政判决、驳回王某的起诉。王某再审（适用一审程序）后未上诉，后丙农商银行实现了抵押权。

　　2023年8月1日，某县检察院向某县自然资源局公开送达社会治理检察建议，建议其完善工作流程和档案管理制度，做好证据提交和审查工作，避免此类情形再次发生。某县自然资源局高度重视，成立专班对不动产权属登记档案进行全面整理，并统一录入不动产管理平台，填补了查询信息与实际登记不符的工作漏洞。

　　【典型意义】

　　房屋产权登记对于稳定民事关系、维护公民合法财产权具有重要意义，行政机关有义务依法及时准确进行登记，人民法院在行政诉讼中也应依法通知与案件处理结果有利害关系的房屋产权登记人参加诉讼。对于行政诉讼遗漏应当参加诉讼的当事人的，属于《行政诉讼法》第九十一条规定的“违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判”的情形，检察机关应当监督人民法院依法再审。检察机关在办案中发现行政机关房屋登记工作流程和档案管理等方面存在不规范情形的，可以制发检察建议督促其堵塞管理漏洞，消除可能引发民事纠纷和行政争议的治理隐患，维护物权管理秩序，保障群众合法权益。

原文链接：http://www.ha.jcy.gov.cn/jcyw/xzjc/202405/t20240520_6474084.shtml
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