以社会治理检察建议促进诉源治理

发布时间：2024-09-25     来源: 最高人民检察院     作者：佚名    

　　党的二十届三中全会对健全社会治理体系进行了部署，提出了改革任务。基层治理是国家治理的基础，而诉源治理是基层社会治理的重要一环，是“枫桥经验”的有效延伸，其效能在于推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，从源头上减少诉讼增量。最高人民检察院印发的《2023—2027年检察改革工作规划》将“深化检察环节诉源治理改革，推动从源头上减少诉讼”作为重要内容加以规定。诉源治理是新时代司法机关参与构建基层社会治理新格局、防范化解矛盾纠纷的重要举措。社会治理检察建议作为检察机关开展诉源治理的重要抓手，对于推动矛盾纠纷源头化解，推进国家治理体系和治理能力现代化，保障国家长治久安具有重要意义。但在社会治理检察建议的运行实践中，笔者发现，当前，仍然存在着认识不到位、文书质量不高、落实效果欠佳等问题，影响社会治理检察建议在推动诉源治理中的作用发挥。对此，宜从以下三个方面加以落实和完善。

　　树立高质效法律监督工作理念，加快检察建议从“办理”到“办复”的转变

　　《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确将检察机关定位为“国家的法律监督机关”“保障国家法律统一正确实施的司法机关”“保护国家利益和社会公共利益的重要力量”“国家监督体系的重要组成部分”，这也决定了检察机关要在推动促进矛盾纠纷源头实质性化解上起到应有作用。要从“法定职责必须为”的高度加强对“从‘办理’向‘办复’转变”的深层含义的认识，实现司法办案和诉源治理统筹推进。

　　社会治理检察建议要切实发挥提升办案质效、促进矛盾纠纷源头化解中的作用。办理案件是对已经产生的问题进行“治疗”，往往解决的是个案问题，而社会治理检察建议往往是找出问题的根源，以点带面地带动一个领域、一个行业的改进和完善。为此，既要在办案中力求高质效，又要从源头上防范同类问题反复出现。

　　改进工作方式，加强宣传引导，增强被建议单位落实整改的主动性。检察机关找出“病因”，以协商而非强制的方式帮助被建议单位改进管理，帮助其从心理上乐于接受整改。要善于从被建议方角度思考问题，充分考虑其行权边界、履职方式、履职标准，充分评估建议的必要性、合理性、精准性，以质量赢得被建议单位内心的认同，主动整改完善。

　　做好解释说理，消除信息“壁垒”，加深被建议单位对检察建议内容的理解和把握。检察人员应增强运用法治思维和法治方式解决实际问题的能力，善于将法律的严谨性与说理的灵活性有机结合起来，通过充分沟通让被建议单位更好地把握制发检察建议的缘由和目的，引导和推动其履职尽责、完善管理。

　　推行“案件化”办理，提升社会治理检察建议质量

　　规范制发流程。“案件化”办理，就是由办理具体案件的检察官承办社会治理检察建议事项，细化从立案到落实一系列工作。在制发环节，应严格按照立案调查、审核备案、制作发出等相关流程开展，在检察业务应用系统中做到全程留痕、全景监督。在线索立案方面，检察机关要加强融合履职，强化类案线索研判和跨部门统筹，发挥线索筛选和过滤功能，确保监督价值，避免同类问题重复发送以及“多头”制发检察建议现象。在调查核实阶段，检察机关要健全调查机制，明确调查责任，坚持问题导向，深化大数据运用，充分挖掘社会治理中存在的问题及原因，全面了解被建议单位的行业规范、工作流程与履职边界，不局限于卷宗带来的先验性认知，将纸面上的事实变为亲历性的事实，为提供合理化建议打下坚实基础。在审核把关环节，一方面，法律政策研究条线应强化与办案部门的沟通联系，既要建立对社会治理检察建议的深层认知，又要跳出部门思维，防止随意制发；另一方面，实现社会治理检察建议统管，由上一级法律政策研究室加强对下级法核意见的审查把关，必要时商请相关上级业务部门对口指导，推进法核实质化。

　　提高文书质量。通过组织开展实务培训、规范制定工作指引以及案例培育与评选等方式，多措并举提升社会治理检察建议文书质量。一方面，规范社会治理检察建议文书制作，细化界定检察建议书与其他法律监督文书的适用范围和标准，防止监督虚化、弱化、软化等问题；另一方面，严格按照有关要求落实文书自查。如对存在的违法情形或者应当消除的隐患须详细写明；工作建议应当具体、合理，确保事实清楚、证据确实充分、法律与规范依据正确，推动问题真解决；明确被建议单位提出异议期限及回复落实期限，等等。

　　完善质量管控。科学设定评价指标，建立健全常态化社会治理检察建议文书质量评价与通报机制，加强全流程监控，严把质量关口，防止“凑数”制发、重书面回复轻实质整改的倾向。同时，加强对制发必要性的审核把关，对重复制发、“多头”制发、“小问题”大处理、降格处理等问题加强内部监督制约。充分保障被建议单位异议权。对于被建议单位提出的异议，检察机关应当复核，异议成立的，及时修改或者撤回检察建议；异议不成立的，检察机关应当向被建议单位说明理由，稳步提升检察建议文书质量。

　　以“办理一案，治理一片”的实际效果，推动诉源治理向纵深发展

　　一是强化跟踪回访，持续跟进抓落实。全面追踪和掌握每一份社会治理检察建议回复、采纳情况及未回复、未采纳原因，做到心中有数。实践中，被建议单位对社会治理检察建议重视程度不一，整改落实情况也参差不齐，存在一些单位主动性不够、消极应付，或者需要检察机关支持、配合等情况。对此，有必要及时关注被建议单位是否予以整改落实的实情。对于未回复、未采纳的检察建议，要重点回访，查明原因。整改落实有困难的，检察机关应与其共商对策，充分调动被建议单位的主动性促进整改；被建议单位消极整改或拒不整改的，检察机关应当报上级检察机关督促落实，或者报告同级党委、人大，借助外部力量，促进整改真正落地见效。检察机关应主动进行回访，常态化开展“回头看”，防止问题反弹，推动建议落实，做实检察建议的刚性。

　　二是加强协作配合，形成合力抓落实。诉源治理是一个系统工程，仅靠检察机关推动落实检察建议的作用力是有限的。检察机关需与其他司法机关和行政机关建立制度化、系统化的协作配合关系，形成工作合力和联动效应。检察机关可通过与各执法司法机关共同建立信息共享、联席会议、专项行动、联合建议等机制，强化沟通协作。如针对刑事类案件反映的突出问题，可与人民法院通过联合制发建议方式，增强监督刚性，推动问题解决。通过执法司法联动方式，一方面能够实现监督关口前移，提高检察建议的精准性与可操作性，另一方面通过形成齐抓共管局面，加速问题解决。

　　三是探索建立向党委、人大报告制度，争取支持抓落实。坚持党的领导是中国特色社会主义的本质特征，也是诉源治理工作取得实质性成效的根本保证。实践中应探索建立将社会治理检察建议工作情况向同级党委请示汇报制度，建立健全问责机制，实现各方主动作为与及时整改，更好服务地方决策。同时，可与人大建立工作联络、定期汇报、联席会议等机制，邀请人大代表实地视察社会治理检察建议落实情况，争取人大支持，出台加强和规范检察建议工作的相关规定，以及检察建议转化为代表建议的程序机制和人大代表建议转化为检察建议机制，争取地方人大对社会治理检察建议工作的支持。此外，要持续推动将检察建议落实情况纳入地方党委、政府考核，建立健全问责机制，实现各方主动作为与及时整改。充分发挥社会治理检察建议在为党委、政府和有关部门提供决策参考中的作用，紧扣中心工作，紧贴司法办案，促进集中整治，力求实现“办理一案、治理一片”的效果。

　　（作者单位：湖北省远安县人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202409/t20240921_666522.shtml
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