健全不起诉案件移送制度 深化行政检察监督

发布时间：2022-07-14     来源: 中华人民共和国最高人民检察院     作者：佚名    

　　《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）明确提出，健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度。在“少捕慎诉慎押”刑事司法政策的指引下，检察机关不起诉率稳步提升。不起诉案件在检察环节的依法分流，符合当下的刑事司法政策，也符合新发展阶段犯罪态势应对和办案工作要求。与此同时，分流后对决定不起诉的犯罪嫌疑人的移送衔接处理工作同样重要，关系到预防犯罪、社会防卫、诉源治理等目标的实现。在决定不起诉的案件当中，犯罪嫌疑人大多不仅构成刑事犯罪，还触犯了相关的行政法规，实践中需要考虑对决定不起诉的犯罪嫌疑人，如果需要对其行为给予行政处罚、政务处分或者其他处分时，后续该如何同有关部门衔接的问题。

　　从实际情况看，由于以下几方面原因，导致检察人员对决定不起诉的犯罪嫌疑人应处罚处分而未作移送并开展监督。一是检察人员能动司法意识不强，就案办案，对决定不起诉案件终结后的相关程序的意义和重要性认识不够；二是刑事检察办案人员专注于刑事法律适用，对行政专业领域知识，包括行政处罚和政务处分的主体、内容、适用条件等了解得不深不透，对决定不起诉的后续移送处理存在困难，比如无法明确移送主体、找不准相关依据并提出能被接受认同的检察意见；三是行政检察、刑事检察尚未形成法律监督合力，在不起诉后续移送处理方面，行政检察与刑事检察工作的衔接与配合尚待进一步深化；四是移送处理、跟踪监督机制不健全，尽管涉及不起诉移送的领域广泛、行政主体众多，但有关主管机关对“刑事”移送“行政”等处理的认知度普遍不高，面向行政机关的机制规范亦十分欠缺，对于移送后的法律监督跟进不足。

　　针对上述问题，笔者认为，基层检察机关落实对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚的制度，既对行政检察工作提出了具体的协作要求，也为行政检察工作的深化拓展创造了契机。目前，行政检察主要围绕行政诉讼监督展开，基层检察院的行政检察以办理审判违法行为监督和执行监督案件为主。结合《意见》对全面深化行政检察监督提出的“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”的要求，可以借此落实对决定不起诉案件的移送处理制度，进一步夯实基层检察院行政检察工作基础。具体可以从以下几方面改进相关工作：

　　第一，强化全面能动审查。一是更新办案理念。摒弃“以案论案”“就案办案”等惯性思维，坚持从依法全面履职、促进犯罪预防、参与社会治理、深化法律监督的高度，看待对决定不起诉的犯罪嫌疑人移送有关主管机关进行处理这项工作。二是严格落实起诉必要性审查制度。按照“少捕慎诉慎押”刑事司法政策导向，强化案件过滤分流，对犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的事实进行审查，严格依法掌握起诉条件和起诉必要性，对不应或不必提起公诉的依法决定不起诉。三是强化移送必要性审查。坚持“双赢多赢共赢”的法律监督理念，秉持依法监督、有限监督、规范监督的原则，对依法决定不起诉的案件，结合审前羁押、行政处罚、刑事赔偿等情况，审查被不起诉人是否存在应当给予行政处罚、政务处分或者其他处分的情形。

　　第二，加强刑行检察衔接。一是强化检察一体协作。加强刑事检察与行政检察的衔接配合，在案件线索移送、办案协作、信息共享等方面健全完善工作机制，突出发挥行政检察对决定不起诉的犯罪嫌疑人是否应当依法移送有关主管机关给予行政处罚的专业支持和智力支撑作用，形成法律监督合力，做实调查核实，促进精准移送，避免移送对象错误、移送意见空洞泛化等问题。二是加强后续跟踪监督。对移送有关主管机关处理的，针对未及时通报处理的情况或者处理不到位等问题，通过刑事、行政检察共同开展行政执法监督工作，督促对被不起诉人的行政处罚等依法落实到位。

　　第三，畅通双向移送渠道。一是建立通报反馈机制。对于公安机关或者监察机关移送起诉的案件，在作出不起诉决定之后，及时向移送机关送达不起诉决定书，同时向有关主管机关通报案件事实和证据，督促反馈检察意见落实情况。二是健全信息共享机制。加强对行政执法和行政处罚案件信息的共享，通过信息追踪、核查比对，防止出现应当受到相关行政处罚的被不起诉人没有得到应有的处理。三是建立专业会商机制。加强对不起诉决定案件移送处理的总结分析，及时就行政执法、刑事司法涉及的法律法规适用、证据标准、责任认定等疑难复杂问题进行会商，增进行政、司法职能交叉领域的专业认知，凝聚追责共识。

　　第四，规范相关文书使用。一是健全附卷移送机制。对先期已作出行政处罚等处理的移送起诉案件，督促将相关行政处罚等法律手续附卷移送，为审查起诉环节决定是否应当移送有关主管机关进行处罚、处分以及开展对行政执法行为等的法律监督奠定工作基础。二是规范运用检察意见。高度重视不起诉案件中检察意见使用的必要性和重要性，统一规范检察意见制发流程，严格执行检察意见与不起诉决定书一并移送有关主管机关处理的程序规定，规范行使法律监督权。三是加强审查报告释明。对拟移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，在刑事案件审查报告中单独予以说明，载明拟发出检察意见的相关内容。

　　第五，推进工作透明运行。一是加强监控评查。健全对不起诉案件的质量监管工作，监控、评查不起诉案件检察意见规范使用情况，以及是否存在应当对不起诉的犯罪嫌疑人依法移送而未移送的情形，全面评价不起诉案件的办理质效。二是加大公开听证力度。积极组织对不起诉案件的公开听证工作，在向被不起诉人宣布不起诉决定的同时，告知当事人检察机关依法向主管机关提出的处理意见，确保对被不起诉人移送处理的公开公正。三是落实普法责任制。加大相关典型案例的普法宣传力度，努力让“不起诉不等于不承担责任”“罚当其错”观念深入人心，促进形成学法、尊法、守法、护法环境。

　　（作者单位：四川省成都市成华区人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202207/t20220713_563658.shtml
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