完善检察支持起诉制度 维护弱势群体合法权益

发布时间：2022-07-23     来源: 中华人民共和国最高人民检察院     作者：佚名    

　　支持起诉是检察机关支持民事权益受损害的个人提起诉讼的活动，其在保障弱势群体合法权益、维护社会公义、解决社会矛盾、完善社会治理等方面具有独特的价值。近年来，在支持起诉工作取得一定成效的同时，该项制度在以下三个方面仍待完善：

　　其一，立法规定过于笼统。目前有关检察机关民事支持起诉制度的法源有民事诉讼法第十五条“支持起诉原则”，但该规定较为笼统。此外，以“支持起诉”为关键词于法律数据库中搜索，该概念散见于各个位阶的法律中。例如军人地位和权益保障法规定，军人、军人家属和烈士、因公牺牲军人、病故军人遗属的合法权益受到侵害的……人民检察院可以支持起诉。但这些条文只是说明可以支持受损害的个人提起诉讼，并未对支持起诉工作提出程序上的解决方案。

　　其二，支持起诉的具体方式不统一。首先是文书名称不统一，对于表明检察机关意见的文书，在各地有支持起诉书、支持起诉意见书、检察建议书等多种名称；其次是是否派员不统一，目前仅有部分支持起诉案件中有检察机关派员出庭，其他案件大多体现为书面的支持起诉，其功能作用也在一定程度上被委托代理人替代；最后是程序不统一，部分地区检察机关会在诉前进行释法说理、教育劝说、告知后果，部分地区的检察机关会在诉中进行证据调查。

　　其三，支持起诉的实施呈现出“不均衡”的特征。首先，各领域的案件数量不均衡，涉劳动合同、劳务合同纠纷的案件数量在整个民事支持起诉案件中占据绝对多数；其次，各地区的办案数量不均衡，有的检察院每年的办案数量可达数百件，而有的检察院仅有零星几件。

　　笔者认为，为解决实践中呈现出的上述问题，可考虑从前置程序与主要路径两个部分入手构建支持起诉的程序规则。其中，前置程序的构建有助于扩大案件来源、满足案件受理的制度化需求；主要路径的完善有助于扩展帮扶方式，达到维护弱势群体合法权益的制度目的。

　　前置程序之一：明确支持起诉的案件线索来源。

　　支持起诉案件线索的来源可分为两个部分。其一为直接来源，即需要寻求帮助的当事人自行申请检察机关支持起诉。其二为间接来源，即通过其他案件发现、检察院其他部门移送或如劳动监察机关、居委会等其他部门转送。在这两个来源中，以直接来源为主，因为起诉应获得被支持者明确的同意，而自行申请检察机关支持起诉的当事人在申请支持起诉时就已经具有明确的将纠纷通过诉讼方式解决的意愿了。在间接来源的情况下，仍需要询问可能存在起诉意愿的主体的真实意愿。间接来源对于增强对弱势群体的保护力度有其实际作用，故二者均应作为支持起诉的线索来源。

　　前置程序之二：加强支持起诉受理阶段的审查。

　　首先是形式审查。检察机关支持起诉下的诉，本质上还是一个民事诉讼，需要满足民事诉讼法第一百二十二条规定的提起民事诉讼的积极要件，即根据该条规定进行形式审查。此外，检察机关还需要在以下三个方面进行实质审查。

　　首先是初步审查申请人的陈述与证据，申请人的请求权是否成立且未消灭。若申请人的陈述完全无法律或司法实践可以支持，或其诉求完全没有初步证据予以佐证，则检察机关不应再支持其提起诉讼。

　　其次是申请人是否具有独立提起诉讼的能力。若申请人自身完全有时间、有精力、有能力提起诉讼，则检察机关不应再支持其提起诉讼。实践中常见的情况是，申请人在聘请律师的同时又请求检察机关支持起诉，此时检察机关原则上不应再支持申请人起诉，原因为其代理律师已经有法律的专业知识，并不存在支持起诉的必要。

　　最后是是否存在申请人恶意利用支持起诉制度满足自身不合理利益的情形。例如，双方已经达成了对于双方均较为公平合理的调解协议的情况下，弱势方无合理理由不签订协议，主张另行诉讼并要求检察机关支持起诉。在此情况下，检察机关应认定申请人恶意利用支持起诉制度满足自身不合理利益，从而不应支持其向法院起诉。

　　对于支持起诉的具体路径，目前已有的观点认为，检察机关可通过提供法律咨询、协助收集证据、提出支持起诉意见书、协调提供法律援助和出庭宣读支持起诉意见书等方式支持申请人起诉，除此之外，笔者认为还可以从以下两个方面展开支持起诉工作。

　　支持方式之一：协助确定诉讼请求。在确定诉讼请求时，检察机关的支持应当体现为以下两个方面。

　　第一，检察机关应当在申请人无法总结其诉讼请求时帮助其明确诉讼请求。实践中，有部分农民工因不具备法律知识，并不了解依照法律自身可主张的权利。此时检察机关应结合事实，释明法律，帮助其确定诉讼请求。同时，也应告知其诉讼风险，如被告的时效抗辩权等。

　　第二，检察机关应当对申请人在无法律或事实依据的情况下要求高额赔偿的行为进行纠正。弱势方若提出法律上的无理请求，将导致其诉讼请求当然地被法院驳回，造成司法资源的浪费。对此，检察机关可以释明利害，促使申请人提出于法有据的诉讼请求。若申请人仍不变更，检察机关可以撤销对其的支持。

　　支持方式之二：诉讼证据的强化。支持起诉所涉案件大多呈现出数额小以及多发生于熟人之间的特征。在此类案件中，当事人大多并不注意留存证据。例如劳务纠纷中，当事人仅以口头形式订立劳务合同，同时也无提供劳务数量的记录。此外，当事人还可能会对证据的真伪产生争议。这些因素都会为经济条件较差的申请人进行诉讼制造更多的障碍。

　　笔者认为，检察机关对于证据的支持具体可以采取如下方式：首先，针对尚不完善的证据，检察机关应指导申请人补充、完善证据，必要时也可以协助申请人补充、完善证据。其次，对于真伪难辨的证据，必要时检察机关可协助申请人将已经获取的证据材料送至鉴定机构进行鉴定，以进一步明确事实。最后，检察机关还可以建议申请人委托公证处进行公证以及向法院申请证据保全等，以更好地固定证据。

　　（作者单位分别为上海市静安区人民检察院、华东政法大学）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202207/t20220720_565787.shtml
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