发挥优势开展行政争议实质性化解

发布时间：2022-08-06     来源: 中华人民共和国最高人民检察院     作者：佚名    

　　检察机关开展行政争议实质性化解，是检察机关在履行行政检察监督职责过程中，综合运用监督纠正、公开听证、促成和解、诉源治理、司法救助等多种方式，促进解决行政相对人与行政机关在行政执法过程中产生的争议。2019年10月，最高人民检察院部署“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，提出“检察机关推进行政争议实质性化解”的工作要求。2021年以来，最高人民检察院提出了“常态化开展行政争议实质性化解”的工作思路。检察机关开展行政争议实质性化解，既是检察机关落实以人民为中心思想的关键之举，也是检察机关参与国家治理体系和治理能力现代化建设的重要途径，是各级行政检察部门履行法定职责、做实行政检察的必然要求。在常态化开展行政争议实质性化解工作中，检察机关在法理基础、法律规定、制度优势、司法实践方面具有特殊优势。

　　第一，检察机关开展行政争议实质性化解具有牢固的法理基础。

　　检察权是国家权力配置和权力制衡的产物，同时具有行政性质和司法性质，两者的有机结合共同构成了一种独立的权能，即法律监督权。一方面，行政检察权的行使可以启动司法程序，其司法判断模式均接近行政审判模式，能够依法独立行使职权。另一方面，行政检察的权能具有上下级领导与被领导关系这一鲜明的行政权特征，其职能安排应服从于检察机关的全局工作和顶层设计。有观点指出，行政检察的职能应从“法律实施”的角度来确定监督对象和范围，行使的是对司法权和行政权的监督，其立足点不应仅是诉讼程序的设计。检察机关开展行政争议实质性化解正是从“法律实施”的角度，对行政诉讼制度予以监督，保障行政诉讼基本功能的实现，维护公民的合法权益。

　　行政检察职能在界定中的重要原则之一就是遵守现行有效的法律法规的规定，确保监督于法有据。行政检察职能界定已蕴含了内在的法定性，包括职能的有限性、程序的法定性和结果的过程性。行政检察监督的结果仅能产生程序效力，不具有终局性的实体效果。行政检察职能内在的法定性，决定检察机关在开展行政争议实质性化解中，能够遵循有限监督、合法监督的原则，规范有序开展工作，也能够确保检察机关促进争议化解的过程、结果在法治轨道上运行。

　　助力减少行政争议、促进行政争议的解决，已成为新时代行政检察职能定位的核心价值之一。这就要求行政检察工作不能仅局限于行政诉讼程序，不仅是作为行政执法和行政审判的程序承接，还要将监督关口向前延伸，从源头上减少行政争议，有效化解因诉讼程序空转而未进入行政诉讼审查视野的实体争议。

　　第二，检察机关开展行政争议实质性化解于法有据。

　　检察机关开展行政争议实质性化解，在实体法上的依据首先来源于检察机关作为法律监督机关的宪法定位，直接法律依据则是人民检察院组织法有关检察权范围的规定以及行政诉讼法中的相关规定。人民检察院组织法规定“人民检察院对诉讼活动实行法律监督”“行使法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院”，这些规定为检察机关开展行政争议实质性化解指明了范围与路径。

　　行政诉讼法直接指出行政诉讼的目的之一在于“解决行政争议”，第六十一条规定了“一并解决相关民事争议程序”。《人民检察院行政诉讼监督规则》规定了“人民检察院通过办理行政诉讼监督案件，监督人民法院依法审判和执行，促进行政机关依法行使职权，维护司法公正和司法权威，维护国家利益和社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，推动行政争议实质性化解，保障国家法律的统一正确实施”。这些都为检察机关开展行政争议实质性化解提供了目的价值、依据基础和工作方法。

　　最高人民检察院日前下发《“十四五”时期检察工作发展规划》强调，“常态化开展行政争议实质性化解，研究制定工作指引，努力实现案结事了政和”，为做实新时期行政检察工作提供了方向指引和工作要求。

　　第三，检察机关开展行政争议实质性化解具有制度优势。

　　行政检察制度有着不同于行政复议、行政诉讼、信访制度的天然的制度优势，使检察机关开展行政争议实质性化解具备了制度正当性。

　　一是职权开展的主动性。根据法律规定，检察机关开展行政检察监督，除了依当事人申请被动受理、审查案件外，还可以主动结合检察工作，依职权开展监督。因此，检察机关开展行政争议实质性化解，可以充分关注严重损害人民群众合法权益、人民群众反映强烈的行政争议，依据衔接机制、法定程序开展化解工作。

　　二是职能运行的强职权性。开展行政检察监督，除了依法审查行政诉讼过程中出现的裁判文书、证据外，还可以根据案件审查的需要，充分发挥检察职能，开展调查核实工作。全面、充分、准确的调查核实，是开展行政争议实质性化解的首要条件，也是促进争议化解的重要因素。行政诉讼法及《人民检察院行政诉讼监督规则》对行政检察监督过程中开展调查核实的内容、程序进行了明确的规定，有效确保检察机关依法规范开展调查核实，全面查清实质争议及争议关联事实，为选择有效化解方法奠定基础。

　　三是监督效果的弱对抗性。新时代行政检察监督强调在履职过程中重点关注类型化、普遍性、预防性问题，向相关行政机关发出检察建议。检察建议的协商制发过程、柔性监督效果，都使行政检察监督更容易实现“双赢多赢共赢”的效果。由检察机关通过检察建议方式开展诉源治理，以此调动行政机关参与争议化解的积极性、主动性，凝聚社会合力化解行政争议，是检察机关开展行政争议实质性化解的独特优势。

　　第四，检察机关开展行政争议实质性化解的实践呼应。

　　最高人民检察院部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动以来，全国各级检察机关行政检察部门积极响应部署要求，按照统一工作规范，针对行政诉讼中的“程序空转”问题，努力寻找化解争议的良方。专项活动开展以来，各地检察机关行政检察部门采用监督纠正、公开听证、促成和解、司法救助等多元化解方式，着力促成人民群众反映强烈的、多年未解决的行政争议的实质性化解。在此过程中，各地办理了一大批具有理论和实践价值的行政争议实质性化解典型案例，涵盖多个领域，积累了丰富的行政检察监督和行政争议化解经验，有力保护了人民群众的合法权益和合理诉求，有效促进了法治政府建设和社会治理现代化。

　　（作者单位：广东省人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202208/t20220803_569782.shtml
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