完善程序机制强化刑行衔接

发布时间：2022-10-12     来源: 中华人民共和国最高人民检察院     作者：佚名    

　　□目前，行政执法机关向司法机关移送刑事案件工作成效明显，其中一个重要原因是检察机关对行政执法机关移送刑事案件的立案监督项目已列入检察业务考核之中，各级检察机关对此比较重视。

　　□检察机关应当重视与司法行政机关建立信息共享平台，提高工作质效，将“两法衔接”模块纳入全国行政执法综合管理监督信息系统。各地检察机关可以结合以前建立的地方政法信息共享平台，统一接入标准，为刑行衔接提供信息化帮助。

　　自2001年国务院制定《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》开始，到2021年10月最高人民检察院出台《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》（下称《规定》），“两法衔接”经历了20多年的发展完善，取得了良好效果。但对比行政执法机关向司法机关移送案件和司法机关特别是检察机关向行政执法机关移送案件情况发现，后一种移送还有待加强。

　　检察机关向行政执法机关移送行政处罚案件现状分析

　　目前，行政执法机关向司法机关移送刑事案件工作成效明显，其中一个重要原因是检察机关对行政执法机关移送刑事案件的立案监督项目已列入检察业务考核之中，各级检察机关对此比较重视。但是，也应当看到，检察机关向行政执法机关移送行政处罚案件在司法实践中存在的有待完善之处。

　　移送行政处罚案件对象不统一、方式不规范。一是移送行政执法机关作出行政处罚的案件种类不一。同一种案由的案件在不同检察机关甚至同一检察机关呈现不同处理状态。二是移送的对象和方式不一。有的直接向移送案件的侦查机关移送，有的直接向有行政处罚权的行政执法机关移送，也有的通过侦查机关向有行政处罚权的行政执法机关移送。分析其原因，一方面因为是法律规定较为粗疏，比如刑法第177条第3款和相关司法解释都规定了“需要给予行政处罚的”条件，但对哪些情形需要移送没有明确；另一方面是由于尚没有通过司法解释等规范性文件对“需要给予行政处罚的”范围予以明确规定。

　　移送行政处罚案件后，监督手段单一。“两法衔接”相关文件和《规定》对人民检察院对需要给予行政处罚的不起诉案件移送有关主管机关进行行政处罚的方式程序及结果监督都作出了具体规定，但对于行政执法机关不处理、不答复的情况，尚未规定配套的、有效的检察监督手段，由此影响检察机关对移送行政处罚案件的后续监督刚性，在一定程度上制约了“两法衔接”工作全面推进。

　　检察机关向行政执法机关移送行政处罚案件的路径

　　明确检察机关移送行政处罚案件的范围。由于我国具体行使行政处罚的机关较为分散，行政处罚所规制的行为范围远远宽于刑罚。同时，我国目前行政处罚法确立了行政主导的行政处罚体制，采取分散型与综合型并列的格局。在这种情况下，制定检察机关向行政执法机关移送行政处罚案件的“正面清单”比较困难，可行的替代办法是制定不移送案件的清单。为此，原则上应充分考虑以下因素：（1）行为人因素，这方面主要考虑未成年人和老年人及其他特殊人群。未成年人和年满70周岁的老年人及低保人员等本来就是国家社会帮扶的对象，因其不具有责任能力或应当免除而不应予以处罚。我国行政处罚法第30条规定，不满14周岁的未成年人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满14周岁不满18周岁的未成年人有违法行为的，应当从轻或者减轻行政处罚。治安管理处罚法第12条规定，已满14周岁不满18周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满14周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。（2）行为人在刑事处理过程中的处遇。主要考虑是否因为刑事案件被采取刑事拘留的强制措施，刑事拘留与行政拘留期限是否相当，有无再次处罚之必要。（3）刑事处罚以外的自愿受罚因素。这主要是针对像故意伤害造成轻伤害案件、交通肇事案件等已同被害人达成和解并进行了民事赔偿、取得谅解的案件，以及其他因民间纠纷引发的轻微案件，有无必要移送予以行政处罚。（4）自然犯与行政犯的区别。我国刑法理论将犯罪分为自然犯和行政犯。近年来刑法修改中的“行政违法行为犯罪化”趋势明显增强。自然犯主要对应治安管理处罚法所规定的违法情形，一般不会引发其他行政法律责任。而对于行政犯，在不追究刑事责任的同时大多存在追究行政责任的可能。有学者指出，“刑事不法中的行政犯，是一种禁止恶，其恶性系源自法律的禁止规定，因此，行政犯实际上是由行政不法转化为刑事不法，它具有行政不法与刑事不法的双重属性”。我国刑法中的行政犯主要规定在破坏社会主义市场经济秩序罪和妨害社会管理秩序罪两章中，行政犯案件多数需要移送。（5）行政处罚法设立了“过罚相当”“首违不罚”和“一事不再罚”等原则，检察机关需要全面考量是否移送案件，以对违法行为人进行行政处罚。

　　建立规范的检察机关移送行政处罚案件程序。目前，关于刑行衔接程序规定，在相关政策支持与上位法规定的合力作用下已经基本形成。但值得注意的是，尽管程序法律制度已基本形成，实际运行中仍然存在“部门之间相互掣肘、案件移送机制不畅通”等诸多实操问题。依据行政处罚法和《规定》，人民检察院对同级行政执法机关提出检察意见的程序已有较为完备的规定，但对于检察机关应该直接向行政执法机关移送还是通过侦查机关移送，存在不同认识。主张直接向行政执法机关移送的观点认为，检察机关对案件作出程序性终局性处理后应当向负有行政处罚权的行政执法机关移送。主张通过侦查机关移送的观点认为，案件是由侦查机关移送过来的，其中有大部分案件是由负责侦查的公安机关作出行政处罚，故应当向负责侦查的公安机关移送。对不属于公安机关作出行政处罚的，公安机关可以再移送负有行政处罚权的其他行政执法机关处理。对此，笔者认为应采取以下路径为宜：一是对应当由公安机关作出行政处罚的案件，直接向公安机关移送。二是对应当由其他行政执法机关作出行政处罚的案件，如系该行政执法机关移送公安机关的，可直接向该行政执法机关移送，因为该行政执法机关对案件了解且保留有证据，该行政执法机关可以直接作出处罚决定；如系公安机关直接侦查终结后移送检察机关的，应通过公安机关向行政执法机关移送，以解决向行政执法机关移送案件证据问题，便于行政执法机关及时作出处理决定。

　　发挥检察机关监督作用和其他监督督促作用。为解决行政执法机关回复不及时问题，检察机关在向行政执法机关发出检察意见后，行政执法机关于规定时间内不答复、不处理的，可采取以下应对措施：一是对无正当理由不答复、不处理的，检察机关按照《规定》要求，通过司法行政机关进行督促解决。如果问题仍然不能解决，检察机关必要时可以报告同级党委、人大常委会，借助外力予以解决。

　　检察机关应当重视与司法行政机关建立信息共享平台，提高工作质效。《规定》第16条指出，检察机关应配合司法行政机关建设信息共享平台。已接入信息平台的检察机关，须在作出案件处理决定的七日内录入信息。目前国家正在积极推进“两法衔接”信息管理平台建设，将“两法衔接”模块纳入全国行政执法综合管理监督信息系统。各地检察机关可以结合以前建立的地方政法信息共享平台，统一接入标准，为刑行衔接提供信息化帮助。

　　（作者单位：山东省昌邑市人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202209/t20220928_579492.shtml
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