行刑交叉案件中涉案危险废物处置探析

发布时间：2023-12-23     来源: 江苏检察网     作者：佚名    

　　

　　文/戴广栋

　　江苏省睢宁县检察院

　　文/刘克

　　江苏省睢宁县公安局

　　一、案情简介

　　2017年10月，冯某等人在无危险废物经营许可证的情况下，多次将船舶清仓油泥运输至江苏、山东等4省16市进行非法处置。当冯某等人将油泥运输到某县直接填埋时，被环保部门现场查处，清理处的135吨油泥及污染物被转移至一危险品运输公司停车场内存放。经鉴定，查处的油泥具有毒性和易燃性，属危险废物。2019年4月-5月，检察机关多次到现场调查发现，该县生态环境局对于该案油泥的处置并没有依法履职，存在涉案油泥均未移交有处置危废资质的单位处置、转移停放地某危险品运输有限公司不具备贮存油泥条件、贮存油泥现场未设置危险废物识别标志等问题，遂提起行政公益诉讼。

　　二、提出问题

　　该案中，公益诉讼起诉人县检察院与被告县环保局在两方面存在分歧：一是对《固体废物污染环境防治法》第55条规定的“所在地”理解不一，由此对被告是否具有涉案危险废物监管法定职责产生分歧；二是双方对作为刑事案件中重要证据的涉案油泥可否提前处置认识不一，由此对被告是否构成怠于履职产生争议。

　　三、评析意见

　　对于“所在地”的内延，笔者认为应包括产废地、倾倒地、贮存地、处置地等与控制危险废物污染有关的区域。

　　2016年修订的《固体废物污染环境防治法》第55条规定：“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正……”对于此法条“所在地”的理解，环保部门认为应为产生危险废物单位或个人所在地，因产废单位不在被告辖区，故被告单位没有对涉案危险废物进行代处置的职责。但笔者认为，从《固体废物污染环境防治法》第10条、第57条、第62条等内容可以看出，立法者的理念为“授权县级以上生态环境保护行政主管部门对本辖区内的危险废物实施统一监管”，故对于统一监管职责判断的标准应当是一个实质性的判断，即目的在于确保危险废物的产生、收集、贮存、运输、利用、处置各环节不对生态环境造成不良影响，防止固体废物污染，保障人民健康，维护生态安全。此外，从最有利于保护生态环境的角度出发，在跨境倾倒危险废物案件办理过程中，只有要求废物所在地的环保部门及时履职，才是保护环境最便捷的方式，才能最大限度地提高行政效率，也更符合立法本意。故笔者认为，在跨境倾倒危险废物案件中，“所在地”并非仅仅是产废地，还应包括倾倒地、贮存地、处置地等与控制危险废物污染有关的区域，这些区域的生态环境保护主管部门，也都具有相应的监管职责。本案中，冯某等人在无经营许可证的情况下从外地将危险废物运输至某县境内进行非法倾倒，已经形成了危险废物在县环保局管辖范围内贮存并产生环境危害的事实，县环保局理应履行“所在地”生态环境保护主管部门的监管职责，对辖区范围内固体废物予以处置，该法定职责不因危险废物来源和产生单位不在其辖区而免除。

　　关于怠于履职问题，笔者认为县环保局未依法全面履行监管职责，构成行政不作为。

　　本案中，对于作为刑事案件物证的涉案固废，环保部门以刑事案件尚未审结，物证原则上不能处理为由，不予处置，对环境造成二次污染。但笔者认为，涉案油泥经鉴定为危险废物，属于不易保管的物品，且公安机关已对涉案油泥采取了拍照、录像等证据固定措施，故根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第230条第2款之规定，从维护人民群众人身健康及保护环境的角度出发，对于涉案油泥当然可以提前处置，行政机关关于油泥不能处置的观点是片面的。

　　其次，县环保局未履行“代履行”职责。按照“谁污染，谁治理”的归责原则，一般情况下，处置危险废物是污染者的义务。为解决污染者不具备履行条件或者不能履行处置义务等问题，及时消除污染风险，防止因污染扩散造成新的损害，从而实现保障人体健康、保护生态环境的立法目的，彰显最小损害理念和环境善治理念，“代履行”制度在生态环境保护领域予以设立。《行政强制法》第50条将“危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源”确定为“代履行”的范围，《固体废物污染环境防治法》第55条将“所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门“确定为“代为处置”主体，当环境行政相对人拒绝履行或没有能力履行行政义务时，环境行政机关可以自行或者委托第三人代替行政相对人履行行政义务，并向当事人收取履行费用。本案中，冯某等人因涉嫌刑事犯罪，已被公安机关采取羁押的强制措施，客观上不可能对涉案危险废物进行处置，这种情况下既不是逾期不处置，也不是处置不符合国家有关规定的情形，而是没有能力履行处置义务的情形，因此，对涉案油泥的处置，符合“代履行”的基本条件。本案中，环保部门对油泥未采取应急防范措施，在长时间贮存的过程中，放任其对生态环境和人民群众生命健康、安全造成极大威胁，其行为构成不作为。

　　上述分析在宏观上解决了县级环保部门监管职责的问题，但为了实现立法目的、社会效果的最大化，笔者认为在具体操作中还需对代履行的方式，或者说代履行的职权范围予以讨论。以本案为例，涉案的危废已经造成了二次污染，涉案当事人没有能力处置、又不愿出钱处置，在这种情况下就需要对代履行的范围重新进行定义，即不仅包括指定单位按照国家有关规定代为处置，而且还包括根据案件特殊情况履行相关的应急处置措施。环保部门作为环境保护的主管部门，与其他单位或者个人相比有着特殊的专业优势、人才优势，不能局限于指定有关单位代为处置，其应当根据实际需要判断轻重缓急，适时采取应急措施防止污染扩大。本案的环保部门虽然在第一现场将油泥清理，后又贮存在危险品运输公司的院内，但在长时间贮存的过程中，如果发现危废可能或者已经造成二次污染下，也应当及时采取应急防范措施，否则就可能构成行政不作为。因此，从这个角度来说，需要对代履行的职权范围进行一个界定，笔者分析后认为这个范围应包括以下几个方面：（1）依法、规范选择涉案危险废物贮存地点；（2）在涉案危险废物的收集、贮存过程中采取充分的防扩散、防流失、防渗漏等污染防治措施；（3）对危险废物的容器、包装物及在贮存场所设置危险废物识别标志；（4）危险废物在贮存期间出现流失、渗漏等突发情况，可能或者已经造成二次污染的情况下，应及时采取应急处置措施，预防污染发生或者扩大；（5）在危险废物所有的单位或者个人不能处置危险废物的情况下，应当及时指定有资质单位依法代为处置。

原文链接：http://www.jsjc.gov.cn/qingfengyuan/202312/t20231219_1578352.shtml
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