[检察日报]山西省检察院联合省政法各部门在全国率先出台四个规范性文件

发布时间：2024-08-28     来源: 山西省人民检察院     作者：佚名    

　　

　　既不沿海，也不沿边的中部省份山西，近来在检察改革上持续“发力”：继第一个在全国成立省级院“案管中心”并大规模推进案件集中管理业务后，近日再吃“螃蟹”——省检察院会同省法院、省公安厅、省安全厅、省司法厅，联合出台落实省人大关于加强诉讼监督决定的四个规范性文件。这在全国29个省级人大已作出相关决议或决定的省份中，由省一级政法部门会签配套规范性文件的，山西又是头一个。

　　现实、大势，与契机

　　29个省份中，为什么只有山西出台规范性文件，而不是别的省份？这或许带有一定的偶然，但偶然是必然的特殊表现。作为一手推动文件会签工作的山西省检察院检察长王建明说，“山西诉讼活动中遇到的许多现实问题和中央加快司改步伐的大势，要求我们应该拿出这方面的作为。”

　　在有很长一段时间里，诉讼监督中存在的诸多难题，让省内大大小小的检察机关“愁眉不展”。最老生常谈的是“调卷难”，说了不只一年两年，但年年说，年年没起色。市县一级的不提，光是省院这一级，调卷上所费的周折，三句五句说不完。为啥？法律不明确，给不给，两可。还有“抗诉难”的问题、“执行监督难”的问题、“支持起诉难”的问题，等等，也都一样没有省过心。

　　问题明摆着，谁都不满意，但谁也没办法。检察院有“苦水“，其他几家也“委屈”：光说要我支持配合，没有具体规定，咋办？由于理念、环境、方法、手段、人员素质等诸多条件一时不能到位，诉讼监督工作始终处于两难境地。

　　山西省检察院一年多之前组成新班子后，想得最多、议得最多的就是：如何打开诉讼监督的局面？怎样从体制、机制上解开诉讼监督这道难题？

　　2010年5月27日，山西省人大通过了《关于加强人民检察院对诉讼活动法律监督工作的决定》。明确要求“各级人民法院、公安、国家安全、司法行政等机关应当接受和配合人民检察院的法律监督。”特别是在检察院关心的案卷借阅、调取等一系列问题上，《决定》要求相关司法部门给予“积极配合”。

　　王建明说，“《决定》13条，条条都体现出了对检察工作的支持。特别是省人大《决定》出台后，最高人民检察院主要领导同志很快作出重要批示，要求山西检察机关切实把《决定》的贯彻落实真正落到实处，与其他政法机关、行政执法机关共同努力，促进公正廉洁执法。作为省院党组，如何落实高检院领导重要批示和省人大《决定》，推动诉讼监督工作深入开展，成为摆在我们眼前一个很迫切的问题。”

　　省检察院党组敏锐地抓住这一契机，决定由省检察院牵头，联合省高级法院、省公安厅、省国家安全厅、省司法厅五个省直政法部门，分别制定落实省人大《决定》、加强诉讼活动协调配合与监督制约的规范性文件。去年12月2日，6个文件起草小组（4个起草会签文件，2个起草内部文件）在省院正式成立，各业务部门抽调的30名理论和实务“高手”，集中20天时间，紧锣密鼓地开展文件起草工作。

　　起草的过程，就是统一的过程

　　政法五家坐到一起起草文件已属不易，更何况一搞就是四个，其协商难度可想而知。文件协调组组长、省检察院常务副检察长王满春说，“这中间，我们大量的是做沟通工作，用将近两个月的时间和各家协商，根据要求反复修改。”

　　最难的是某些关键条款达成共识。王满春说，省检察院作为文件起草方，希望通过四个文件，把中央司改最新精神、“两高”和其他政法机关有关要求、省人大《决定》中的相关内容以及带有一些前瞻性的东西，一揽子“做”到文件中去，但各家有各家的想法，困难确实不小。

　　“有时候，我们提一个意见，人家觉得严了，不愿意。有时候，我们认为这一条很有必要，但人家觉得过了，等等，这都得均衡考虑。” 省检察院副检察长文晓平说。

　　因为文件就是政策，各个部门对与已有关的内容、特别是文件中的新提法、新表述，抠得非常细致。省检察院副检察长荣彰说，“许多最后成为文件亮点的内容，如‘涉法涉诉重信重访案件机制’、‘防治超期羁押及久押不决机制’、‘防止特定重点罪犯脱管漏管机制’以及对‘司法人员诉讼渎职行为法律监督机制’等，都是反复协商的结果。”

　　省检察院副检察长李勃说，“起草的过程，就是各方取得一致的过程。反复的观点碰撞达到了认识上的最大统一。从一定意义上说，开始时的充分协商，为以后的相互配合奠定了基础。”

　　要害是解决“操作问题”

　　记者把加起来足有60多页的四个文件整体研读了一遍，发现一个规律：四个规范性文件写得都很实在，都很具体。如省高级法院、省检察院会签的《关于在审判工作和检察工作中加强协调配合与监督制约的规定》，第六条这样表述：“人民法院、人民检察院因工作需要调阅卷宗或者拷贝电子卷的，应当执《调取卷宗单》调取。特殊情况，不超过七日。”文字不多，但把调卷的方法、时间说清楚了，原先扯来扯去的问题就此划上句号。

　　省检察院副检察长曹改莲对记者说，“起草文件的主要目的，是解决操作问题。四个文件的特点，不仅把原来零敲碎打、散见于各个法律法规和有关决定决议中关于诉讼监督的相关内容，全部集中到了新起草的文件中，而且，文件根据相关法律精神，把原来粗线条、原则性的规定，全部细化和具体化了。”

　　文件设计之初，操作性、实用性是最突出的考虑。各起草小组根据几家意见，努力把文件的条款具体化、明确化，尽可能把“做什么、谁去做、怎么做”等梳理清楚，落到纸上。

　　“命案出现场”，是省检察院与省公安厅会签《关于在刑事诉讼活动中加强协作配合与监督制约的规定》中一个典型的操作突破。有学者说，这一规定成文实施，将从根本上解决检察机关参加命案现场勘验难题。

　　以前，命案发生后，检察机关要不要参加现场勘验，法律虽有提及但并不明确。实践中，检察机关明显感到，检察人员及时介入命案现场很有必要。

　　省院有过一次类案分析：在山西一些久押不决命案的背后，一个突出的原因是，侦查环节出了问题。该收集的证据没有收集，该深追一步的没有深追，证据不够充分，使不少案件在起诉阶段因证据问题被卡住，有的虽勉强进入审判环节，但仍因证据不硬使法官难下决心。判不了，又放不了，导致了超期羁押的发生。

　　省检察院副检察长严奴国认为，如果命案发生后检察机关能及时介入现场勘验，向侦查机关提出收集证据的意见，指导侦查方向，使侦查机关在第一时间能收集到应该收集的证据，这将为随之而来的起诉和审判铺平道路。

　　文件会商过程中，检察机关据此提出检察人员应当参加命案现场勘验。公安机关开始有些顾虑，但经过几轮反复协商，最终“人民检察院参加现场勘验、检查”等字样被写进文件。短短几字，为检察机关解决这类问题打开了大门。

　　最大亮点：“协调配合”

　　仔细翻阅四个文件，一个突出的感受：“协调配合”几乎是文件的灵魂。四个文件，三个文件标题有“协调配合”字样，另一个虽未标明，但文中内容多有涉及。

　　为什么把“协调配合”看得如此重要，以至于每个文件都要专章对此作出规定？王建明说，“这是政法五家合作的基石，没有‘协调配合’，一切无从谈起。”

　　王建明认为，诉讼监督难，难在监督对象都是政法机关。法院、公安、安全、司法这些单位，实践中地位非常重要。检察机关要做好监督工作，离不开这些机关的理解配合，而且，诉讼监督本身就是一个整体，仅凭一家之力，哪怕一个个是孙悟空也无法落实。

　　省检察院副检察长谢鹏程告诉记者，四个文件，除了具有体现中央司改部署与落实省人大决定相结合、探索性与可操作性相结合等特点外，一个最大的亮点是，完善了政法机关之间的“协调配合机制”。

　　“它设置了多层次、多种类的协作交流平台，如单位之间、内设部门之间的联席会议制度、信息交换、线索互移、工作协助机制等。”谢鹏程说，这样做最大的好处是，大家定期坐下来商量工作，交换看法，改变了相互之间往来不多的状况。沟通常态化了，工作协作才能变得顺畅起来。

　　监督别人，也制约自己

　　权力与义务、监督与被监督，从来都是相生相克。四个文件，从很大程度上进一步明确了检察机关的诉讼监督权力，但也对检察机关执法作出严格规范，强调检察机关的执法活动，要受到被监督对象的“制约”。

　　记者查阅文件条文，发现其中许多内容都是对应规定的：既写加强检察机关对其他司法机关诉讼活动的法律监督，又写强化其他司法机关对检察机关执法活动的制约，而且，强调其他司法机关对检察机关进行制约的篇幅很大。

　　如省检察院、省公安厅会签的文件，专门一章讲“监督制约机制”，明确公安机关可以对检察机关的执法活动进行制约。如“公安机关对检察人员在立案监督和侦查活动中的违法违纪行为，可以向检察机关书面提出意见或建议，检察机关应当及时调查，并将处理结果书面回复公安机关”等等。

　　还以“命案出现场”为例：虽然经过反复协商检察院有了这个权力，但获得权力的同时，也受到了制约。文件规定：发生命案后，公安机关应当邀请检察院参加现场勘验，但也规定：检察院参加的人员应是“分管侦查监督工作的副检察长或侦监部门的负责人”，而且明确：到现场后，要参与勘验，要提出收集证据的建议，还要在笔录上签字等，对检察院来说，是个不小的约束。

　　省检察院参与文件起草的王廉允、贺志刚、苏春华、王稼瑶、马秀卿、袁玉成、蓝涛等人在与记者交谈时都认为，其他司法机关、执法机关对检察机关进行工作制约，有助于检察人员提高办案水平，规范执法行为。“多了一双双看你的眼睛，检察人员就得时时刻刻注意自己。”

　　好不好，看成效

　　今年5月10日，山西省直政法五部门联合起草的《关于在审判工作和检察工作中加强协调配合与监督制约的规定》、《关于在刑事诉讼活动中加强协调配合与监督制约的规定》、《关于在刑罚执行和监管活动中加强协调配合与监督制约的规定》、《关于对司法人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的实施意见（试行）》）四个规范性文件完成会签正式发布，龙城太原对此反响热烈。

　　当地法学界许多人士以为，四个规范性文件的会签，是2011年山西政法工作标志性的事件，此举对破解当前诉讼监督难题作了深层次的机制性探索，为诉讼监督立法打下良好基础。

　　山西省人大内司委副主任郭忠烈接受采访时说，四个文件是对省人大决定的深化和具体化，它涵盖了诉讼活动的全部流程，规范了诉讼活动和诉讼监督全部行为，是很好的文件。山西大学法学院院长张天虹教授接受采访时认为，省直政法五部门联合出台文件，是山西诉讼监督落到实处的重大步骤，检察机关期待，老百姓更期待。

　　5月26日，山西省委书记、省人大常委会主会袁纯清作出批示，认为省检察院会同有关政法部门制定的四个规范性文件，“对于落实中央司改部署和省人大决定，深化三项重点工作，加强政法机关协调配合和监督制约，推进司法规范化建设，提高执法水平和司法公信力具有重要意义。”

　　高检院领导也作出批示，认为山西省检察院在落实省人大决定方面，“做法规范，可操作性强，值得总结。”

　　采访期间，记者很关心文件会签后的效果如何。采访的答案是：成效初现。 5月20日，省检察院刑事申诉处助检员赵秀芳手持调卷函到省法院调取一份非法行医案卷，几乎没费任何周折，他就拿到了所需要的材料。而在以前，没有这么方便。

　　在山西省检察院一间简朴的办公室里，王建明对记者说，新规有了，关键在于落实。省检察院已要求三级检察人员认真学好四个文件，并在适当时候组织一次考试。“我们计划七八月份就文件的执行情况进行集中调研，发现问题，找出对策，真正落实，让四个文件在山西诉讼监督中确实发挥作用。”

　　

　　

原文链接：http://www.sx.jcy.gov.cn/jcxwlm/mtbb/201106/t20110609_554324.shtml
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